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五、重點任務

（一）優(yōu)化整合——深化“兩規(guī)合一”的規(guī)劃引領

結合新一輪總規(guī)編制工作，實現區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)層面城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃成果合一，并以“新三線”作為“兩規(guī)合一、多規(guī)融合”的空間管控載體予以鎖定，優(yōu)化全市用地結構，錨固市域空間布局。

1.劃定永久基本農田保護紅線，保障城市糧食和生態(tài)安全

鎖定和聚焦上海的糧食、蔬菜生產空間，落實249萬畝永久基本農田保護任務，將布局集中、用途穩(wěn)定、具有良好水利和水土保持設施的糧田、菜地劃定為永久基本農田，實行最嚴格保護。劃定基本農田保護區(qū)，探索實施保護區(qū)內基本農田增加與保護區(qū)外基本農田調整掛鉤的聯動機制，實現“數量確保、質量可靠、用途穩(wěn)定、集中成片”的基本農田保護目標。強化永久基本農田生態(tài)維護功能，對標國際標準，大力調整減少化肥農藥使用量，實施基本農田休耕輪作制度，提高農業(yè)生產的可持續(xù)性。

對永久基本農田以外的其他農用地，積極推進農林水復合利用，提高綜合生態(tài)價值，提升農用地生態(tài)休閑、觀光旅游價值。進一步完善設施農用地管理，支持設施農業(yè)健康有序發(fā)展，促進農業(yè)現代化建設、適度規(guī)模經營和產業(yè)結構調整。編制完成全市養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃，統籌全市養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，實現全市養(yǎng)殖業(yè)總量減少、布局優(yōu)化、轉型提質；進一步加大對不規(guī)范和不符合規(guī)劃的養(yǎng)殖場的整治力度，落實整治措施，確保規(guī)劃目標實現，為“十三五”期間上海整建制建設國家現代農業(yè)示范區(qū)奠定規(guī)劃基礎。

2.劃定生態(tài)保護紅線，錨固城市生態(tài)空間

在全面評估全市現狀各類生態(tài)要素基礎上，劃定多層次、成網絡、功能復合的生態(tài)空間。形成以生態(tài)保育區(qū)、生態(tài)走廊等生態(tài)戰(zhàn)略保障空間為基底，以市域雙環(huán)、生態(tài)間隔帶為錨固，以楔形綠地和大型公園為主體的市域環(huán)形放射狀生態(tài)空間格局，確保耕地、園林地、水面、公共綠地等生態(tài)用地占全市陸域面積達到50%以上。實施生態(tài)空間分級分類管控。將市級層面嚴格控制和管理的空間劃定為全市生態(tài)保護紅線范圍，并作為禁止建設區(qū)予以管控，包括一類、二類生態(tài)空間；將城市開發(fā)邊界外除一類、二類生態(tài)空間外的其他重要結構性生態(tài)空間劃定為三類生態(tài)空間，作為限制建設區(qū)予以管控，禁止對主導生態(tài)功能產生影響的開發(fā)建設活動，控制線性工程、市政基礎設施和獨立型特殊建設項目用地；將城市開發(fā)邊界內結構性生態(tài)空間劃定為四類生態(tài)空間，嚴格保護并提升生態(tài)功能。

加快推進“十三五”造林任務空間落地，優(yōu)先考慮“十三五”期間全市重點生態(tài)環(huán)境綜合治理地區(qū)和“十三五”重點濱水沿路兩側各50米的生態(tài)廊道空間，實現2020年森林覆蓋率不低于18%的目標?！笆濉逼陂g，繼續(xù)推進首批6個郊野公園的二期建設，新增啟動7-8個規(guī)劃郊野公園建設，推進濱水沿路生態(tài)廊道和大型林地建設。切實保護河道水系，推進水環(huán)境綜合治理，河湖水面率不低于10.1%。

3.劃定城市開發(fā)邊界，優(yōu)化完善城鄉(xiāng)空間格局

在生態(tài)基底硬約束的基礎上劃定城市開發(fā)邊界，確保全市建設用地規(guī)模控制在3185平方公里以內。以“嚴控總量、優(yōu)化結構，突出民生、保障發(fā)展”為導向，合理使用有限的新增建設用地計劃。40平方公里建設用地增量空間中，預留約25平方公里作為市統籌新增建設用地，優(yōu)先保障三類項目，一是軌道交通、保障性住房等市重大基礎設施和社會事業(yè)工程；二是由市級部門共同認定的市級重大產業(yè)項目；三是特定地區(qū)基礎設施建設，包括臨港、長興、化工區(qū)、虹橋商務區(qū)和國際旅游度假區(qū)等地區(qū)。此外，預留約15平方公里用于保障區(qū)級市政公益等民生項目建設。加強立體空間開發(fā)利用的規(guī)劃引導，以軌道交通換乘樞紐、公共活動中心等區(qū)域為重點，強化地上地下開發(fā)聯動，形成功能適宜、布局合理的地下空間總體結構，積極推進地下空間有效利用。

（二）管護宜耕——強化耕地和基本農田保護

深化耕地資源保護，全面樹立空間、質量、資源、生態(tài)、景觀“五位一體”耕地綜合保護新理念，確立耕地空間和資源并重的管護方式，推動農用地復合利用水平顯著提升。

1.加強耕地保護責任落實制度建設

強化耕地責任目標考核，切實落實政府責任；完善本市生態(tài)補償機制，加大市級財政對耕地和永久基本農田的補償力度，提高區(qū)政府積極性；通過調整征地補償標準等措施，顯化耕地資源價值，提高占用耕地成本，加大對農村地區(qū)資金投入；健全、完善全社會耕地保護共同責任機制。

2.加強耕地質量建設，提高耕地保護水平

優(yōu)化耕地質量等別更新與監(jiān)測工作機制，建立和完善土地整治新增耕地質量等別評定制度。做好低效建設用地減量后復墾耕地質量評價，探索耕地質量等別評定成果應用路徑。完善耕地質量監(jiān)測網絡，優(yōu)化監(jiān)測指標，按照耕地環(huán)境質量實施分類管理，探索土壤修復和治理新方法。對于耕地的土壤環(huán)境風險應突出預防為主，重點聚焦“四旁”（工業(yè)區(qū)、大型市政基礎設施、骨干河道和交通干道）耕地的土壤環(huán)境風險，對耕地面積和范圍進行預控調整，優(yōu)先轉化為生態(tài)用地。落實建設占用耕地耕作層剝離和再利用制度，探索耕地質量等級折算，推動耕地保護由數量保護向數量、質量并重轉變，由空間保護向土壤資源、空間保護并重的內涵式保護轉變。

3.推進基本農田建檔、立冊、入庫

通過建檔、立冊、入庫，實現劃定后的永久基本農田落地到戶，明確保護責任。做好日常管理維護工作，完善“新三線”管控機制，嚴防永久基本農田隨意被建設占用，確保劃定的永久基本農田實現永久保護、永續(xù)利用。

（三）集約高效——強化土地節(jié)約集約利用

在堅持發(fā)揮市場配置資源決定性作用的同時，完善政府引導機制。以資源、效能、機制“三位一體”的土地全生命周期管理體系為依托，全面加強土地市場管理，創(chuàng)新土地復合利用政策，構建緊湊型節(jié)約型用地標準，深化完善具有上海特色的土地節(jié)約集約利用制度體系。

1.全面深化土地全生命周期管理

落實土地全生命周期監(jiān)管。建立全市統一的土地全生命周期管理信息平臺，通過多部門信息共享、動態(tài)監(jiān)測，切實按“誰提出、誰負責、誰監(jiān)管”的原則，落實合同履約情況監(jiān)管。優(yōu)化提升全覆蓋、全要素、全過程的土地全生命周期管理要求。根據土地節(jié)約集約利用和城市發(fā)展方式轉變要求的明確和深化，以土地出讓合同為平臺，從資源規(guī)模和強度控制、社區(qū)開放共享、生態(tài)環(huán)境改善、智慧綠色城市建設、城市文化提升等方面，進一步優(yōu)化全生命周期管理要求。

2.進一步推進土地供給側結構性改革

完善優(yōu)化土地儲備機制，增強土地市場政府調控能力。以實施土地全生命周期管理為抓手，進一步優(yōu)化土地和住房供應結構。在增加商品住房用地供應規(guī)模的同時，明確商品住房用地的中小套型住房比例和商品住宅物業(yè)持有要求，進一步增加中小套型商品住房供應比例，促進購租并舉的住房體系建設；鼓勵開發(fā)企業(yè)持有部分商業(yè)辦公物業(yè)用于持續(xù)經營，促進建筑品質和運營管理水平的提升，引導開發(fā)企業(yè)成為城市共建、共治、共享的責任主體。同時，加強土地出讓規(guī)劃評估工作，結合經營性用地供應逐步完善公共開放空間、公益性配套服務設施，增強城市活力，構建15分鐘社區(qū)生活圈。

3.推進土地復合利用和立體開發(fā)

在自貿試驗區(qū)開展綜合用地規(guī)劃和土地管理試點的基礎上，全面推開全市土地復合利用，建立彈性、協調、綠色、開放、共享的土地復合利用理念，促進本市“四新”經濟發(fā)展，完善區(qū)域功能和配套設施，推進產城融合發(fā)展和城市有機更新。進一步鼓勵綜合開發(fā)利用地下空間，繼續(xù)全面實施經營性地下建設用地使用權有償使用制度，引導綜合開發(fā)利用地下空間建設市政基礎設施。大力推進軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)，建立符合上海發(fā)展實際的軌道交通場站及周邊地區(qū)綜合開發(fā)利用模式。

4.建立節(jié)約緊湊建設用地標準

按照“規(guī)土融合、土地復合、產城融合”的原則，完善覆蓋城鄉(xiāng)和各類產（行）業(yè)的上海建設用地節(jié)約集約標準體系，進一步發(fā)揮建設用地標準在規(guī)劃編制、用地預審和土地利用管理中的控制引導作用。同時，形成用地標準實施評估、定期更新工作機制。

（四）挖潛活力——推進城市有機更新

以存量建設用地作為城市發(fā)展空間的主要來源，在城市建成區(qū)，通過城市有機更新，不斷促進功能完善、環(huán)境改善、品質提升，積極探索漸進式、可持續(xù)的有機更新模式，更新規(guī)模不少于50平方公里。重點結合中心城“多心、開敞”布局優(yōu)化導向，推進桃浦地區(qū)、三林地區(qū)、吳淞地區(qū)、南大地區(qū)、高化地區(qū)、吳涇地區(qū)等重點轉型地區(qū)的功能更新和調整升級。

1.創(chuàng)新“四個一”的城市更新推進機制

制定一套完善的標準規(guī)范。根據《上海市城市更新實施辦法》，制定印發(fā)《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細則》等配套文件。探索一套成熟的工作機制。研究城市更新工作中市級部門、區(qū)級部門、市場主體、技術支持團體“四位一體”相互協作的工作機制。創(chuàng)新一批有效的實施政策。以規(guī)劃土地政策創(chuàng)新推進政策資源整合，加強土地、財政、稅收等城市有機更新多元政策機制銜接，實現多策并舉。規(guī)劃和土地管理率先結合更新需求，針對不同地區(qū)、不同情形，制定適度的規(guī)劃土地鼓勵政策，激發(fā)市場動力，切實保障項目操作落地。推廣一批具有示范意義的更新試點案例。以更新試點項目為基礎，市、區(qū)聯動，共同探索，形成一批具有示范作用的優(yōu)秀更新實施案例，以點帶面，在更大范圍內推廣借鑒運用，全面推進城市更新工作。

2.積極推動“四大行動計劃”

分別針對社區(qū)服務、創(chuàng)新經濟、歷史傳承、慢行生活等市民關注焦點和城市功能短板，以項目為依托，由市、區(qū)兩級共同推進共享社區(qū)計劃、創(chuàng)新園區(qū)計劃、魅力風貌計劃和休閑網絡計劃等城市更新“四大行動計劃”實施。“十三五”期間，積極推動城市更新進入全口徑、全市域、全社會參與的工作階段，把城市更新理念有機融入規(guī)劃管理、土地管理和其他城市管理等各個層面。

（五）提質增效——實施低效建設用地減量化與土地整治

重點聚焦低效工業(yè)倉儲用地和農村宅基地，作為“十三五”期間土地資源利用和轉型的主要對象。創(chuàng)新土地整治模式，以郊野單元規(guī)劃為統籌平臺，發(fā)揮農地綜合效益，引導郊野地區(qū)有序、內生發(fā)展。穩(wěn)步推進農村土地整治和灘涂圍墾工作，預計實現補充耕地總量10萬畝。

1.推進工業(yè)用地轉型升級，促進低效工業(yè)用地減量化

到2020年，全市工業(yè)用地總規(guī)?？刂圃?50平方公里左右（占建設用地17%左右）。優(yōu)化“104”工業(yè)區(qū)塊、“195”區(qū)域和“198”區(qū)域工業(yè)發(fā)展空間轉型升級路徑和差別化管理策略。在新增工業(yè)用地供應和存量工業(yè)用地盤活過程中，開展對土壤和地下水地質環(huán)境質量監(jiān)測和評估，強化合理利用土地約束機制，確保土地資源綠色、可持續(xù)利用。

“104”工業(yè)區(qū)塊，以空間優(yōu)化、結構調整、績效提高和能級提升為主，著力構建戰(zhàn)略性新興產業(yè)引領、先進制造業(yè)支撐、生產性服務業(yè)協同的新型工業(yè)體系，鞏固提升工業(yè)園區(qū)產業(yè)集聚優(yōu)勢，增強城市綜合功能。“195”區(qū)域，推進存量工業(yè)用地整體轉型，轉型方向以研發(fā)用地、住宅用地、公共服務用地和公共綠地為主，或開展零星開發(fā)試點工作，促進存量工業(yè)用地盤活利用。建立和完善低效工業(yè)用地認定標準，進行全面調查和分類評價，推進低效用地的再開發(fā)利用?！?98”區(qū)域，大力推進現狀低效工業(yè)用地減量化。到2020年，減量40平方公里，優(yōu)先考慮二級水源保護區(qū)、生態(tài)廊道和永久基本農田內的工業(yè)用地；通過土地節(jié)約集約利用評價，對“三高一低”（高耗能、高污染、高危險、低效益）工業(yè)用地進行減量，減量化后的土地根據水土質量情況作為生態(tài)用地或耕地。

2.有序推進農村宅基地撤并退出，優(yōu)化用地結構和布局

根據各區(qū)村莊布點規(guī)劃，編制農民集中居住專項規(guī)劃，有序推進村莊撤并，鼓勵引導農民進城進鎮(zhèn)集中居住。穩(wěn)妥推進農村宅基地減量，重點聚焦“三高”沿線、生態(tài)敏感地區(qū)、水源保護區(qū)、環(huán)境整治地區(qū)以及純農地區(qū)的宅基地。對于位于純農地區(qū)10戶以下自然村的宅基地，按照農民意愿，有序推進農民集中居住。

3.創(chuàng)新土地整治模式，發(fā)揮農地綜合效益

推進低效建設用地減量化和農用地集中連片整治，完善土地整治管理，形成政府主導、多方參與的土地整治資金保障體系和產業(yè)化土地整治模式，建立健全行業(yè)管理基本制度。開展郊野公園建設，按照“宜耕則耕、宜林則林”的原則，促進農業(yè)生產與觀光、休閑、旅游功能相結合，進一步拓展城市休閑游憩空間。結合郊野公園建設、灘涂造地和生態(tài)造林消納無害渣土物質，同時加大渣土資源化利用力度，減少渣土處置量。

加大市級整治資金投入力度，在基本農田保護區(qū)、經濟薄弱村等重點地區(qū)，安排示范性的市級土地綜合整治項目。結合“198”區(qū)域減量化、基本農田保護、水源保護區(qū)治理、郊野公園建設和重點區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合整治，推進土地綜合整治項目實施，預計新增耕地7-10萬畝。推進灘涂圍墾成陸土地開發(fā)，預計新增耕地3-4萬畝。通過市、區(qū)兩級的土地整治工作，確保滿足本市新增建設用地的耕地占補平衡需求。